Гледна точка

Осигуряване на устойчивост или преход към централизация?

Коментар върху предложените от Министерски съвет промени в Закона за закрила и развитие на културата

◊ РЕЗЮМЕ

Предложените от Министерския съвет изменения и допълнения на Закона за закрила и развитие на културата (3ЗРК) са 7-мите поред след приемането му през 1999 г., но са най-цялостният досегашен опит за редактиране на закона. За съжаление, те не засягат основната слабост на закона. ЗЗРК продължава да е съсредоточен върху описване и систематизиране на наличната система от държавни и общински културни институти, вместо върху цялостното многообразие от публично финансирани, търговски и нестопански културни организации, които могат да бъдат стимулирани по различни начини с оглед постигането на целите на националната културна политика.

Същевременно в предложените от Министерския съвет изменения и допълнения има редица положителни елементи, сред които предложението за създаване на Национална културна стратегия, както и отчасти предложенията, които целят осигуряване на възможности за дългосрочно планиране на управлението на държавните културни институции и други.

За съжаление обаче, настоящите изменения и допълнения на Закона за закрила и развитие на културата са изготвени без широко и задълбочено обсъждане с всички заинтересовани страни – творческите съюзи, новите сдружения на мениджъри и продуценти, публично финансираните и независимите културни организации, висшите училища, които подготвят мениджъри в областта на културата, експертните среди и други. Липсата на прозрачност и широко публично обсъждане имат като резултат липса на обратна връзка от професионалната общност, липса на медиен интерес и опасност от частични и недовършени промени.

Този документ си поставя за цел да предложи такава обратна връзка. По отношение на предложението за приемане на Национална стратегия за развитие на културата Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика отбелязва, че основно изискване за цялостност и ефективност на стратагията е широкото публично обсъждане при нейното разработване. Във връзка с това Експертната група предлага чл. 2а да бъде редактиран и допълнен по следния начин:

чл. 2а (1) Министерство на културата в сътрудничество с нестопанските организации в сферата на културата, творческите съсловни организации и академичните общности разработва национална стратегия за развитието на културата за срок от 10 години.

(2) Министерството на културата публикува проекта за Национална стратегия на своята интернет страница 3 месеца преди внасянето му в Министерски съвет.

(3) Националната стратегия се приема от Министерския съвет по предложение на министъра на културата и се одобрява от Народното събрание.

Във връзка с промените при назначаването на директорите на държавните културни институти, Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика посочва, че основен проблем остава неяснотата какви точно ще бъдат критериите и процедурите за оценка. Изказано е и опасението, че предложените промени могат да доведат до „затваряне на системата” и невъзможност за привличане на млади културни мениджъри. По тези причини Експертната група предлага:

. народните представители да обмислят още веднъж дали следва да се нарушават принципите на конкурсното начало при назначаването на директори на културни институти. Би следвало отново да се обсъди опцията директорите на държавни културни институти да кандидатстват наравно с всички останали желаещи за получаване на следващ мандат на управление след изтичането на срока на първия им мандат;

. Министерство на културата и Комисията по култура да поканят представители на висшите училища, които подготвят мениджъри в областта на културата и изкуствата, да изразят аргументирано становище по готвените промени в ЗЗРК;

. по време на обсъжданията на ЗЗРК Министерство на културата да представи своите виждания по готвената „Наредба за условията и реда за назначаване на директори на държавните културни институти към министъра на културата”.

Във връзка с промените, свързани с Национален фонд “Култура”, Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика обръща специално внимание на необходимостта от разписване на конкретни правила за създаването и функционирането на общински фондове „Култура”. Коментирани са и неаргументираните промени в начина на конституиране на Управителния съвет на Национален фонд „Култура”, чрез които се ограничава възможността за избиране в съвета на представители на организациите с нестопанска цел в областта на културата. По тези причини Експертната група предлага:

. законодателят ясно да опише механизмите, по които общините да могат да създават свои фондове за подкрепа на културни проекти. Нееднократно представители на общински администрации от страната са изтъквали факта, че неяснотите около механизма за създаване и функциониране на общинските фондове “Култура” възпрепятстват създаването на така необходимите механизми за отворено и прозрачно подкрепяне на културни проекти на общинско ниво;

. чл. 26 ал. 3 да бъде редактиран и допълнен по начин, който не променя по същество предишния текст в закона:

“(3) В управителния съвет задължително се включва по един представител на Министерството на културата, на Министерството на финансите и на Националното сдружение на общините в Република България, а останалите членове се назначават по предложения на организациите с нестопанска цел в областта на културата, творческите съсловни организации и академичните общности в областта на културата.”


◊ УВОД

Предложените от Министерския съвет изменения и допълнения на Закона за закрила и развитие на културата (3ЗРК) са 7-мите поред след приемането му през 1999 г. Първите промени в ЗЗРК бяха направени само няколко месеца след влизането на закона в сила и отмениха възможностите за извънбюджетни сметки на културните организации. Последните промени в ЗЗРК бяха направени в началото на мандата на настоящото Народно събрание и съдържаха най-вече технически промени, свързани с изискванията на Европейската комисия като например възможността за регистрация в България на европейски културни организации. В допълнение, през годините имаше и множество разработвани и обсъждани, но неосъществени промени на ЗЗРК.

Трябва да се отбележи обаче, че настоящите промени са най-цялостният опит за редактиране на Закона за закрила и развитие на културата.

За съжаление, и настоящите предложения за промени не засягат основната слабост на закона. По същество, Законът за закрила и развитие на културата остава нормативен акт, който възприема културата много повече като монолитна цялост, която трябва да бъде закриляна и заздравявана, в противовес на едно алтернативно разбиране, което приема културата като процес, който трябва да бъде стимулиран, но не и директно администриран.

Дори бегъл поглед върху ЗЗРК показва, че той е съсредоточен върху описване и систематизиране на наличната система от държавни и общински културни институти, вместо върху цялостното многообразие от публично финансирани, търговски и нестопански културни организации, които могат да бъдат стимулирани по различни начини с оглед постигането на целите на националната културна политика.

В предложените промени остават незасегнати и множество други недостатъци на закона, сред които:

. липсата на равнопоставеност между, от една страна, държавните и общински културни организации, които получават, както финансиране за заплати и поддържане на сградния фонд, така и финансиране за дейност, и от друга страна, независимите културни организации (стопански или нестопански), които получават финансиране само за дейност (на проектен принцип);

. противоречия между ЗЗРК и законите, регламентиращи местното самоуправление и общинските бюджети, които водят до фактическата невъзможност за създаване на общински фондове „Култура” (записани в чл. 36 на закона);

. липса на нормативно решение за финансовите проблеми на Национален фонд „Култура”, който всяка година получава намаляващо финансиране от държавния бюджет, без същевременно да успее да си осигури приходи от другите източници, определени в ЗЗРК (такси, глоби, приходи от наеми и др.);

. липсата на правен регламент на т.нар. „смесено финансиране” на културните институции едновременно от централния и общинските бюджети;

. недостатъчното обезпечаване на гражданско участие в процесите на планиране, провеждане и мониторинг на културните политики. Настоящите текстове в член 14, ал. 3, член 16 и на други места са твърде общи и практически неработещи;

. липсата на разграничение между „принципи” и „приоритети” на националната културна политика в чл. 2 от Закона, което води до смесване на базисни принципи, които би трябвало да бъдат спазвани в дългосрочен план (като например принципа „равнопоставеност на творците и на културните организации”) и отделни приоритети на културната политика, които би трябвало да бъдат предмет по-скоро на отделна стратегия (като например приоритета „развитие и усъвършенстване на образованието в областта на изкуствата и културата”);

. силно проблематичното дефиниране на основни понятия в закона, като например понятието „културна ценност”.

С оглед на всичко това трябва ясно да се заяви, че настоящите предложения за промени в Закона за закрила и развитие на културата адресират само ограничен кръг от проблеми, а оставят ключови проблеми без решение. По същество това означава, че в скоро време ще се наложат нови изменения и допълнения на ЗЗРК, но следващия път те би трябвало да бъдат изготвени въз основа на широк дебат и включване на всички заинтересовани страни.


◊ ЛИПСА НА ПУБЛИЧНО ОБСЪЖДАНЕ И ШИРОК КОНСУЛТАТИВЕН ПРОЦЕС

Настоящите изменения и допълнения на Закона за закрила и развитие на културата са изготвени без широко и задълбочено обсъждане с всички заинтересовани страни – творческите съюзи, новите сдружения на мениджъри и продуценти, публично финансираните и независимите културни организации, висшите училища, които подготвят мениджъри в областта на културата, експертните среди и др.

Законопроектът не е публикуван на интернет страницата на Министерство на културата. Нещо повече, в рубриката „Новини” на сайта на МК дори не е споменато, че се обсъждат промени на основния закон в сферата на културата.

Текстът на законопроекта не е публикуван в нито една печатна или електронна медия. За сравнение през 1999 г. целият проект за Закон за закрила и развитие на културата беше публикуван във вестник „Култура”.

В мотивите към законопроекта не е споменато дали по него са получени мнения и становища на гражданските организации в сферата на културата.

Министерство на културата уверява, че отделни текстове от законопроекта са консултирани с граждански организации, но публично обсъждане на законопроекта не е организирано.

В резултат от тази липса на публичност настоящите значими промени в ЗЗРК не са станали предмет на нито една аналитична или коментарна публикация/предаване в българските медии. Единствените публикации се изчерпват с кратки съобщения при приемането на промените на заседанието на Министерския съвет.

В допълнение, законопроектът съдържа предложения за промени, които не са разяснени нито в мотивите към законопроекта, нито по време на обсъжданията в Комисията по култура на Народното събрание. Така например не е ясно какво налага разработване на „Наредба за организацията на творческата дейност и публичните изяви в държавните културни институти”, какво ще регламентира тази наредба и какво ще съдържа.

В крайна сметка, липсата на прозрачност и широко публично обсъждане имат като резултат липса на обратна връзка от професионалната общност, липса на медиен интерес и опасност от частични и недовършени промени.


◊ АНАЛИЗ НА ПРЕДЛОЖЕНИТЕ ОТ МИНИСТЕРСКИ СЪВЕТ ПРОМЕНИ

Настоящият анализ е посветен на предложените от Министерски съвет изменения и допълнения в Закона за закрила и развитие на културата. Те могат условно да бъдат разделени в четири групи.

Промени, свързани с необходимостта от приемане на Национална културна стратегия

Министерски съвет предлага създаването на чл. 2а, който да гласи “Чл. 2а. Министерският съвет по предложение на министъра на културата приема национална стратегия за развитието на културата за срок 10 години.”

Министерството на културата трябва безусловно да бъде поздравено за това предложение. За експертите и работещите в културната сфера отдавна е ясна огромната нужда от стратегическо планиране в сферата на културното управление, която нужда трябва да предшества отделните законодателни актове и други културно-политически действия.

В тази връзка обаче, има два конкретни въпроса, които е необходимо да бъдат обсъдени:

. кой е органът, който трябва да разгледа и приеме Национална стратегия за развитието на културата – Министерският съвет или Народното събрание?

Практиката в България е подобни национални стратегии да се приемат от Правителството, но чуждестранния опит (например Шотландия, Хърватия и др.) показва, че културните стратегии се приемат от Парламента, в което има голяма логика с оглед на дългия период (10 год.) и нуждата от широка политическа и обществена подкрепа.

В този смисъл, с оглед на дългия период на стратегията и необходимостта от широка подкрепа, са възможни два варианта:

1. националната стратегия да бъде обсъдена и приета от Народното събрание. Това е най-добрият вариант, който в настоящия парламент беше приложен по отношение на “Национална стратегия за въвеждане на информационните и комуникационните технологии в българските училища” (приета от 40-то НС на 17.06.2006 г.);

2. националната стратегия да бъде приета от Министерския съвет, но след това да бъде одобрена от Народното събрание. Това е междинен вариант, който беше приложен в предишното Народно събрание при одобряването на приетата от МС “Национална стратегия за противодействие на престъпността” (приета от 39-то НС на 30.01.2004 г.).

И в двата случая ролята на Народното събрание в този процес трябва да бъде изрично записана в законовия текст;

. регламентиране на широко гражданско и експертно участие в разработването на Националната културна стратегия.

Разработването на цялостна десетгодишна стратегия за развитие на културата в България е сложна задача, за която Министерство на културата би могло да разчита на експертната помощ и опита на нестопанските организации в сферата на културата, творческите съюзи, академичните общности и други независими експерти.

За да се осигури максимално широко и ефективно включване на експертите и професионалната общност в разработването и обсъждането на Националната стратегия е необходимо:

. Министерството на културата да организира периодични обсъждания от най-ранния възможен етап на подготовка на Националната стратегия;

. проектът на Национална стратегия за развитие на културата да бъде публикуван на интернет страницата на Министерство на културата;

. законово да бъде определен минимален срок от 3 месеца между изготвянето на Стратегията и внасянето й в Министерски съвет. Този период трябва да бъде използван за публично обсъждане.

С оглед на всичко това, Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика предлага чл. 2а да бъде редактиран и допълнен по следния начин:

чл. 2а (1) Министерство на културата, в сътрудничество с нестопанските организации в сферата на културата, творческите съсловни организации и академичните общности, разработва национална стратегия за развитието на културата за срок от 10 години.

(2) Министерството на културата публикува проекта за Национална стратегия на своята интернет страница 3 месеца преди внасянето му в Министерски съвет.

(3) Националната стратегия се приема от Министерския съвет по предложение на министъра на културата и се одобрява от Народното събрание.

Промени, регламентиращи назначаването на директорите на държавните културни институти

Предложените промени по отношение на назначаването на директорите на държавните културни институти се регламентират с изменения и допълнения в чл. 5, чл. 7, чл. 9 и чл. 17.

По същество промените определят 3-годишен срок, за който – след конкурс – се назначават директорите на държавните културни институти. За директорите на държавните културни институти с национално значение този срок е 5 години.

Според промените след изтичането на тригодишния период при положителна оценка на работата на директора, министърът на културата може да го назначи за още 3 години, без да обявява нов конкурс. След изтичането на втория тригодишен период, при положителна оценка, министърът на културата може да назначи директора за неопределен срок.

По така предложените промени могат да бъдат направени следните коментари:

. от една страна, промените създават добра практика, доколкото позволяват на директорите да планират работата си в средносрочен план (3 г.). Следващата стъпка в тази посока би трябвало да бъде разработване на тригодишни или четиригодишни бюджети на културните организации (каквато е практика в Холандия, например), както и възможност за прехвърляне на средства от година в година. Това, разбира се, са промени, които зависят от други закони и от цялостната практика в България;

. от друга страна, ограничаването на конкурсното начало и особено аргументите на Министерство на културата, че това се прави, защото няма подготвени нови културни мениджъри, звучат доста притеснително. Като минимум в обсъждането на тези промени трябва да бъдат включени висшите училища в страната, които подготвят мениджъри в областта на културата и изкуствата. В крайна сметка, законодателят трябва да намери необходимия баланс между създаването на комфортни условия за действащите директори и възможност за навлизане на нови мениджъри в областта на културата;

. не на последно място, остава отворен въпросът за процедурите за оценка на директорите, както при първоначалния конкурс, така и при последващите атестации. Критериите и процедурите за оценка трябва да бъдат максимално ясни и прозрачни, както за да се избегне опасността от „затваряне на системата” за нови хора, така и за да се ограничи възможността за административен натиск. В тази връзка, Министерство на културата трябва още отсега да представи своите виждания по готвената „Наредба за условията и реда за назначаване на директори на държавните културни институти към министъра на културата”. Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика се ангажира да следи внимателно процеса на изработване на Наредбата и да подпомогне ефективното й публично обсъждане.

С оглед на всичко това, Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика препоръчва:

. народните представители да обмислят още веднъж дали следва да се нарушават принципите на конкурсното начало при назначаването на директори на културни институти. Би следвало отново да се обсъди опцията директорите на държавни културни институти да кандидатстват наравно с всички останали желаещи за получаване на следващ мандат на управление след изтичане срока на първия им мандат;

. Министерство на културата и Комисията по култура да поканят представители на висшите училища, които подготвят мениджъри в областта на културата и изкуствата, да изразят аргументирано становище по готвените промени в ЗЗРК. Такива специалности има в следните университети: Софийски университет „Св. Климент Охридски”, Университет за национално и световно стопанство, Югозападен университет „Неофит Рилски”, Варненски свободен университет, Национална академия за театрално и филмово изкуство „Кръстьо Сарафов” и др.;

. по време на обсъжданията на промените в ЗЗРК Министерство на културата да представи своите виждания по готвената „Наредба за условията и реда за назначаване на директори на държавните културни институти към министъра на културата”.

Промени, свързани със статута на Национален фонд “Култура” и закритите Национални центрове по изкуствата

Предложените от Министерски съвет промени уреждат статута на Националния фонд “Култура” като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на културата и отменят разпоредбите, регламентиращи статута на националните центрове по изкуствата, които от самостоятелни юридически лица – второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към министъра на културата, стават дирекции в Министерството на културата.

За съжаление обаче, проектът за промени в ЗРРК пропуска възможността да отстрани една сериозна слабост на закона, а именно неизяснения механизъм, по който се създават общински фондове „Култура”. Докато законът подробно регламентира начина на учредяване и функциониране на НФК, той само маркира възможността за създаване на общински фондове за подкрепа на културни и художествени проекти. Тази слабост на закона е посочвана многократно от местните власти като пречка за създаването на общински фондове култура, чието функциониране до днес се възпрепятства от правилата за фискална дисциплина, наложени от МВФ.

По същество, в предложените от Министерски съвет промени се съдържа и предложение за изменение на чл. 26, ал. 3, което засяга начина на формиране на Управителния съвет на Национален фонд “Култура”.

В предложеното от МК изменение отпада възможността в Управителния съвет да бъдат включвани “представители на организациите с нестопанска цел в областта на културата”, с изключение на представителите на творческите съсловни организации.

От мотивите към законопроекта не става ясно защо се налага тази промяна в чл. 26, ал.3. Нещо повече, така предложената промяна е в противоречие с чл. 2, т. 3 на същия Закон за закрила и развитие на културата, където е записано, че равнопоставеността на творците и на културните организации е сред основните принципи на националната културна политика.

Предложените промени в посока на ограничаването на кръга от организации, които могат да предложат представители в Управителния съвет на НФК е в противоречие и с цялостната практика на Министерство на културата и други държавни органи, които включват в обсъждания и комисии нестопански организации, които не влизат в категорията “творческите съсловни организации”. Последен пример в това отношение е новосъздаденият Граждански съвет към Министъра на европейски въпроси, където има двама представители в област “Култура и изкуство”, като и двамата са представители на утвърдени граждански организации, които нямат статут на съсловни организации.
С оглед на всичко това, Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика предлага:

. законодателят ясно да опише механизмите, по които общините да могат да създават свои фондове за подкрепа на културни проекти;

. чл. 26 ал. 3 да бъде редактиран и допълнен по начин, който не променя по същество предишния текст в закона:

“(3) В управителния съвет задължително се включва по един представител на Министерството на културата, на Министерството на финансите и на Националното сдружение на общините в Република България, а останалите членове се назначават по предложения на организациите с нестопанска цел в областта на културата, творческите съсловни организации и академичните общности в областта на културата.”

В допълнение, Експертната група се ангажира да следи внимателно изработването на новите „Правила за устройството и дейността на Национален фонд „Култура” и дейността на Управителния съвет” с оглед на формулирането на ясни правила за номиниране и избор на представители на гражданския сектор в Управителния съвет на НФК.

Други промени и допълнения

. Създаване на подзаконова нормативна база за организацията на творческата дейност и публичните изяви в държавните културни институти:

Според предложените от МК промени в срок от 6 месеца след влизането на закона в сила “Министърът на културата издава... Наредба за организацията на творческата дейност и публичните изяви в държавните културни институти”.

В мотивите на законопроекта не е отбелязано защо е необходимо изработването на този нов подзаконов нормативен акт. Законопроектът не е минал през обществено обсъждане и поради това в публичното пространство не са изложени допълнителни аргументи по темата.

Експертната група за прозрачна и ефективна културна политика препоръчва Министерството на културата да предостави за публично обсъждане информация за подготвяната „Наредба за организацията на творческата дейност и публичните изяви в държавните културни институти”.

Регламентиране на назначаването на служителите в българските културни институти в чужбина

Според предложените от Министерски съвет промени и допълнения (по-специално новата ал. 4 от чл. 17) служителите в българските културни институти в чужбина с трудови правоотношения по българското законодателство се назначават от Министъра на културата. Подобна свръхцентрализация изглежда немотивирана. Логично е министърът на културата да назначава само директора и да му дава възможност сам да създаде своя екип.

Септември, 2006

Експертна група за прозрачна и ефективна културна политика
(Анна Шойлева, Биляна Томова, Десислава Гаврилова, Ива Куюмджиева, Нели Стоева, Юрий Вълковски)
Автор:
30.11.2006 г. 23:05
Посетено: 601
Линк към публикацията:
https://kulturni-novini.info/sections/23/news/3128-osiguryavane-na-ustoychivost-ili-prehod-kam-tsentralizatsiya